搵嚟搞移民新政（23）－九唔搭八
方向可嘉，政策好渣
英國國會下議院內政事務委員會於2026年3月發表報告，審視現屆政府提出的「賺取定居權」（Earned Settlement）改革方案。委員會並不反對改革方向，但逐項審視之下，發現方案設計粗糙、行政準備不足、將對兒童、護理工人及依規行事的在英移民造成可預見的傷害。
這場移民潮的根源，是前屆政府2022年開放護理工簽證時，既無影響評估，又嚴重低估需求，繼而監管失職，讓欺詐與剝削得以滋生。現屆政府繼承了這個爛攤子，卻選擇讓當初依規來英、填補真實職缺的工人承擔代價。委員會對此有明確記錄。
一、改革的整體影響
政府提出將標準定居基線由五年延長至十年，並按「貢獻」指標上下調整個別等待期。改革的直接動因，是2021至2023年間移民人數異常高企，預計2026至2030年間將有130萬至220萬人達到定居資格。政府尤其關注低薪工人——特別是護理業——取得定居權後獲得福利資格的財政影響。
委員會結論： 政府是在回應真實挑戰。委員會支持促進貢獻、改善移民財政影響的目標。然而，改革能否達到預期效果存在相當不確定性，延長定居期固然可能帶來短期財政收益，但亦有損融入，而融入本應是改革所追求的目標。內政部必須在實施前徹底評估最終政策的影響。
二、評估「貢獻」
強制最低收入要求
政府建議所有申請定居者須符合年入£12,570的最低收入要求，涵蓋經濟移民、家庭移民及人道主義入境者。
委員會結論： 要求大多數申請者有經濟貢獻，原則上合理。但必然有人因正當理由未能達標。
委員會建議： 應設立清晰合理的豁免條款，包括殘疾人士、退休年齡人士、全日制學生及全職照顧者。
收入相關縮減機制
政府建議按收入設定縮減等待期的門檻：年入£50,270可縮減五年；年入£125,140可縮減七年。門檻以現行稅率為基礎，但政府表明日後不會與稅率掛鉤。
【政府要求九唔搭八：】以現行稅率門檻作為縮減基準，但同時表明日後不會與稅率掛鉤。門檻的依據從一開始便是任意的。
委員會結論： 對英國有淨正財政貢獻、但收入低於高稅率門檻的人，仍須等待十年。門檻的設定缺乏清晰理據，亦增加行政複雜性，為制度濫用提供空間。
委員會建議： 內政部應就財政貢獻如何換算為等待期縮減，訂立清晰目標，再委託移民諮詢委員會就相應門檻提供建議。
以個人而非家庭為評估單位
政府建議成人附屬簽證持有人須獨立賺取定居資格，其等待期按個人情況分別釐定。
【政府要求九唔搭八：】政府聲稱關注的是移民對公共財政的整體影響，但評估單位卻是個人而非家庭。財政影響是家庭層面的現象，評估單位與評估目標南轅北轍。結果是：整體稅款貢獻更高的家庭，反而可能面對更長的等待期。
委員會結論： 以個人為單位評估收入相關縮減，會製造荒謬結果，亦忽視承擔更多照顧責任者的貢獻。此舉亦可能令我們希望吸引的高收入移民卻步。委員會同時承認，以家庭為單位亦可能產生不一致的結果。
委員會建議： 內政部應以家庭為單位評估直接財政貢獻所帶來的等待期縮減。
縮減基線的考慮因素
根據政府諮詢文件，以下情況可縮減基線等待期（只適用最大縮減幅度）：
英語達C1水平（縮減一年）
連續三年年入£125,140（縮減七年）
連續三年年入£50,270（縮減五年）
在高技能（RQF 6+）公共服務職位工作五年（縮減五年）
社區工作如義務工作（縮減三至五年）
以家庭簽證身份作為英國公民的父母／伴侶／子女在英，並符合核心家庭要求（縮減五年）
持BN(O)路線簽證在英（縮減五年）
【我對政府九唔搭八的質疑：
C1英語程度被列為「貢獻」，可縮減一年等待期。語言能力是融入的條件，不是對英國的付出。說得一口流利英語，英國國庫多了什麼？
持BN(O)簽證被列為「貢獻」，可縮減五年等待期。BN(O)是英國對香港人的歷史承諾，是政治安置。用「貢獻」的語言包裝一個本質上是政治性的豁免，混淆了兩套完全不同的邏輯。】
三、工人
中等技能工人的分類
政府建議對RQF 6級以下的中等技能工人設定十五年基線，包括護理工、廚師、焊工及多個行政職類。
【政府要求九唔搭八：】政府聲稱設定十五年路線的理由是財政——中等技能工人平均薪酬較低。但評估工具卻是職業技能等級，而非收入。技能等級與收入並不對等：高薪的豪華酒店總經理因職業編碼被列為中等技能，同樣面對十五年路線。若目標是財政，直接評估收入便是，何須繞道職業分類。
委員會結論： 以RQF技能分類作為收入的代替指標，既奇怪又多餘。高收入者可能落入中等技能職業編碼，以此作為延長定居期的理由，在根本上是任意的。
委員會建議： 若政府堅持對低薪工人設定十五年路線，應以收入而非RQF分類為準。若政府另有使用RQF分類的理由，應清楚說明。
工資、晉升與剝削
延長有僱主擔保的簽證期限，將削弱工人的職業流動性，並加劇僱主與工人之間的權力失衡。
委員會結論： 有擔保工作簽證制度有其監管價值，但同時令僱主對工人擁有過大權力，限制工人晉升及加薪的能力。要求工人在有擔保簽證下工作長達十五年，將加劇這種權力失衡，增加剝削風險。
委員會建議： 內政部應為計劃置於長期定居路線的工人探索更靈活的簽證安排，使其不必依賴特定僱主維持身份。工人可在一定年期後轉換至更靈活的簽證，同時仍受「不得使用公共資金」條件約束。任何靈活簽證安排均須提供清晰的定居路線。政府亦應考慮公平工作局在處理此群體剝削問題上應扮演的角色。
醫療及社會護理
護理工簽證路線於2022年擴大時，既無事先影響評估，內政部亦嚴重低估需求。2021至2025年間，共發出15萬7,490個護理工入境簽證，其中10萬5,432個集中於2023年。政府估計，2026至2030年間將有約11萬7千名護理工及7萬9千名其成人附屬人士取得定居權。
【政府九唔搭八：】政府援引的「616,000人透過醫療及護理簽證抵英」數字，被委員會指出嚴重誇大了低薪護理工的比例。該數字實際上包括約25,000名醫生、55,000名護士、3,000名治療師及各類人士的附屬家屬。政府用一個包含醫生護士的總數，來論證針對低薪護理工的政策必要性。
委員會結論一： 護理工簽證路線於2022年擴大時，執行與監管存在根本性失誤，導致在短時間內出現超出預期的大批抵英人士。內政部嚴重低估路線需求，對抵英人數超出其最高估計時的反應亦過於遲緩。監管不足亦導致欺詐與剝削滋生，內政部應急為改革程序，汲取教訓，確保此類失誤不再重演。
委員會結論二： 內政部面對極為困難的抉擇。若不修改定居資格，數以十萬計的護理工及其家屬將在未來數年陸續達到定居資格。若政府推行十五年路線，將可能出現兩種結果：工人離開英國，令護理業出現職位空缺，增加政府成本；或工人留在英國護理業，長期面對貧困與剝削。這一兩難困局，源於護理業長期低薪惡劣條件，以及內政部對醫療護理工簽證的失當管理。移民在護理業的真實貢獻必須得到承認。延長護理工的定居路線將帶來意料之外的後果，政府必須準備好識別並盡量減輕這些影響。
委員會建議一： 若政府對成人社會護理工人實施十五年資格期，應採取緊急行動，支持此群體獲得體面的薪酬及工作條件。內政部應在回應本報告時，列明將採取的支援措施。
委員會建議二： 內政部應與衛生及社會護理部合作，就計劃中的定居路線改革對成人社會護理勞動力及行業穩定性的潛在影響，進行全面評估。無論政府最終推行何種改革，NHS工人與社會護理工人在定居等待期縮減方面應享有同等待遇。
四、兒童及青少年
目前估計約有43萬至52萬名兒童處於潛在定居路線上。改革將影響其中大部分人，但具體如何適用於兒童，政府至今仍未釐清。
整體兒童處境
委員會結論： 定居路線的改革將令部分年幼來英的兒童，在整個童年期甚至更長時間內處於臨時身份。部分青少年可能要到二十多歲甚至三十歲出頭，才能隨父母申請定居。若子女繼續與父母同時取得定居權，幾乎必然對青少年造成負面影響——他們須保持對父母的依附才能維持身份，無法開展獨立生活。若缺乏完善保障，定居政策將可能出現不連貫及不公平的結果，而這些結果完全超出相關青少年的控制範圍。
委員會建議一： 年幼來英並在英成長的兒童，應於十八歲前獲得定居身份，毋須符合「賺取定居權」模式的要求。較遲抵英的兒童應有清晰、公平及可達的定居路線，不妨礙其開展成人生活。青少年不應受到與父母相同的經濟要求約束。內政部亦應承認殘疾青少年的特殊需要。
委員會建議二： 在父母被置於不同定居路線的情況下，子女應隨較早取得定居權的父或母同時獲得定居身份。
升讀大學
一般而言，個人須擁有定居身份或公民身份，方可享有「本地學費」資格及申請學生貸款。本地學費與國際學生學費之差距，每年可達數萬英鎊。
委員會結論： 延長定居路線將增加在英兒童及青少年未能享有本地學費資格的人數，可能導致部分青少年延遲或放棄升讀大學。限制在英居住青少年的升學機會，與「賺取定居權」方案促進融入的整體目標背道而馳。
委員會建議： 應就本地學費資格進行檢討，確保在英居住相當時間的兒童及青少年不因缺乏本地學費資格而無法升讀大學。本地學費資格可考慮以童年時期在英居住的最低年期為準，例如五年。
兒童貧困
委員會收到大量證據，顯示改革將加深兒童貧困。護理工子女被點名為最脆弱的群體。目前已有家庭在「不得使用公共資金」條件下陷入深度貧困，包括營養不良及發育遲緩的個案。政府拒絕向委員會披露其平等影響評估。
委員會結論： 改革措施將令低收入家庭面對更長的定居路線，幾乎必然加劇兒童貧困。護理工子女尤為脆弱。移民家庭貧困加劇，將增加地方政府的成本。若政府推行這些改革，必須準備好應對移民即使身陷貧困仍選擇留在英國的情況，並採取行動減輕對兒童的影響。
委員會建議： 政府應在最終確定及實施改革前，就改革對兒童貧困的影響進行評估並予以公布。內政部應讓受「不得使用公共資金」條件約束的父母，在對兒童福利有根本需要的情況下，更容易獲得財政支援。政府亦應為地方政府提供足夠資金，以承擔支援受「不得使用公共資金」條件約束家庭的費用。
使用公共資金的懲罰
政府建議，曾使用公共資金的移民面對延長定居路線的懲罰：使用少於十二個月者加五年，使用超過十二個月者加十年。實際上，只有極少數移民在面臨疾病、家暴或危機等特殊情況下才獲准使用公共資金，2024年全年僅約2,000宗申請獲批。
【政府要求九唔搭八：】使用公共資金須事先獲內政部批准。政府批准了申請，卻在新制度下懲罰申請人當初作出的申請。
委員會結論： 大多數移民只能在極少數情況下使用福利，且須獲內政部批准。對已獲准使用公共資金、當時不知道此舉將延長其定居路線的人追溯適用懲罰，既嚴重不公，亦使實施更為複雜。
委員會建議： 內政部不應就政府新政策實施前的福利申請施加任何懲罰。對於能夠證明僅因特別困難情況而使用公共資金的申請人，應有合理及公平的豁免酌情權。
十年家庭／私人生活路線
現行十年路線費用高昂——每次申請費用£1,321，另加移民健康附加費，成人£2,587.50，兒童£1,940——且申請複雜，在路線上失去身份的情況並不罕見。新制度下的懲罰措施——包括曾使用公共資金、非法入境、以旅遊簽證入境及逾期居留——可令等待期疊加至三十年。
委員會結論： 現行十年路線對在此路線上的家庭已是艱難之路。改革措施可能導致部分現行十年路線人士須等待三十年方可定居。三十年路線過長，以路線費用計算，實際上許多人將永遠無法取得定居權，只會製造更多無證人士。
委員會建議： 現行制度下應走十年家庭或私人生活路線的人，在新規則下應獲得合理且可達的路線。任何人不應被置於三十年定居路線。內政部應將家庭或私人生活路線的居留期由2.5年延長至5年，並將簽證費用上限設定為不高於行政成本。
在英成長的兒童
2022年起設立的五年路線，讓在英居住七年、且離開不合理的18歲以下兒童，以及在英居住時間佔人生至少一半的18至24歲青少年，可申請定居。費用方面，五年路線最少需£6,496，永久居留申請費£3,029，令部分人無法完成路線。
委員會結論： 幼年來英並在英成長的兒童，實際上已是英國人。這些兒童及青少年不應被要求「賺取」其留在英國的權利。五年私人生活路線的設立是積極的一步，但費用令其影響受限。
委員會建議： 政府應確保所有幼年來英並在英成長的兒童於十八歲前獲得定居身份。政府亦應保留五年私人生活路線作為安全網。適用於這些兒童及青少年的費用，應設定於不高於處理申請行政成本的水平。
公民身份
在英出生的兒童，若其父或母擁有定居身份，將自動成為英國公民。延長定居等待期將增加在英出生但不自動擁有公民身份的兒童人數。現行制度下，申請註冊費用為兒童£1,214，成人£1,576。
委員會結論： 延長定居等待期將增加在英出生但不自動擁有公民身份、須日後申請註冊的兒童人數。在現行制度下，有申請註冊權利者已面對令其無法行使公民權利的障礙。
委員會建議： 內政部應檢視兒童及青少年申請成為英國公民的障礙，並採取行動改善取得公民身份的途徑。措施可包括僅收取處理申請的行政成本，以及開展宣傳活動推廣申請註冊。
五、過渡保護
政府計劃將改革追溯適用於已在英國的人士。委員會收到大量移民的陳述，指他們是基於五年定居路線的預期，才作出移居英國的重大人生決定。
【政府要求九唔搭八：】政府聲稱改革的目標是回應2022至2023年的移民潮。但若將新規則追溯適用於2021年前抵英的人士，這批人根本不屬於政府所關注的移民潮。委員會指出，對此群體適用改革，難以看出合理依據。
委員會結論： 委員會對計劃向已在英國的人士適用擬議改革表示關注。向已在英國的人士延長定居路線，對政府實現其政策目標而言有一定必要性。然而，將改革適用於2021年前抵英的人士，對達成政府聲明的政策目標而言是否必要，並不明確。
委員會建議： 政府應就已在英國、受定居路線改革影響的人士，訂立清晰的緩解措施，包括適當的過渡安排。應為弱勢人士提供特定保護。改革不應適用於2021年前抵英、並在現行規則下預計可透過十年路線在英定居的人士。
六、難民
【政府要求九唔搭八：】難民在新制度下面對二十年基線。但英國在《難民公約》下的義務，要求給予難民與英國公民同等的社會保障福利待遇。二十年基線與這項國際法義務之間存在直接矛盾。委員會注意到這個問題，並指出此安排可能違反公約。本報告並未深入審視難民政策，此議題將留待進一步審查。
七、實施
政府宣稱將於2026年4月起開始實施改革，但未有就個別改變的實施時間提供清晰時間表。方案多項關鍵元素仍未釐清。實施新制度將要求內政部對系統、流程及人手作出重大改變。
委員會結論： 內政部顯然未有準備好於2026年4月起全面實施諮詢所提出的大規模改革。宣布此實施時間表，只是徒增社群焦慮。
委員會建議： 內政部應從過往改革中汲取教訓——把改革做對，比快速實施更重要。內政部必須花足夠時間評估最終政策的影響，並採取措施避免意外後果。內政部應提供清晰及切實可行的實施時間表，讓人們能就其未來作出知情決定。